引言

年初，自然资源部组织开展了国土空间规划实施评估试点工作。深圳作为试点城市之一，于当年3月份和6月份先后完成两版评估报告呈报自然资源部，为全国全面开展城市体检工作提供了一些经验借鉴。年7月，自然资源部办公厅印发了《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，按照新的工作要求，深圳坚持“目标导向、问题导向、操作导向”的原则，强调国家部署与深圳特色并重，按时完成了评估工作，彰显了深圳先行优势和示范作用。作为城市体检工作的技术承担单位，深圳市规划国土发展研究中心充分发挥规划、国土、交通、市政多专业融合的优势，成立由土地利用所牵头的城市体检课题组，整合各部门技术力量，发挥各部门专业所长，凝心聚力、探索创新，顺利完成了体检评估任务。

作为自然资源部部署的评估先行先试城市之一，深圳积极探索、努力创新，为全国开展体检评估提供了一些地方经验。在自然资源部工作部署下，深圳围绕“中国特色社会主义先行示范区”和“社会主义现代化强国的城市范例”的总目标，通过城市体检，对照世界先进城市，重点识别出城市安全、生态管控、区域协同、创新支撑、公共服务等方面的成效和不足，为国土空间规划编制、政策制定和国土空间开发保护计划安排提供了有力支撑，取得了显著成效。

评估思路和方法

深圳城市体检思路和方法具体体现为“五个1”：即1条技术路径，1个工作框架，1套指标体系、1个数据平台和1个信息系统。

1条技术路径：构建“目标导向+问题导向+操作导向”评估技术路径

坚持目标导向、问题导向、操作导向的评估原则，从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”六个维度出发，构建体检评估指标体系，集合多源数据开展定量分析，以建设全球标杆城市的目标要求，对标纽约、伦敦、东京、新加坡等世界先进城市，开展横向、纵向多方面比较研究，总结城市发展特征及空间规划实施成效，针对城市短板和弱项提出国土空间治理的对策建议。

▲图1“目标导向+问题导向+操作导向”评估技术框架

▲图2深圳与全球标杆城市比较

1个工作框架：搭建“综合评估+专项评估”规划实施评估工作框架

深圳持续开展了城市总体规划、土地利用总体规划、国土资源“十三五”规划等综合评估，以及住房、生态、城市安全、公共设施等重点领域的专项评估。在整合现有规划评估项目的基础上，深圳搭建了“综合评估+专项评估”的规划实施评估框架，实现了规划评估“广泛覆盖、重点聚焦”，有力支撑了各项规划的编制及优化调整。

▲图3“综合评估+专项评估”规划实施评估工作框架

1套指标体系：构建“基本指标+特色指标”体检评估指标体系

在《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》指导下，深圳整合重构了具有地方特色的体检评估指标体系，包含国家规定的基本指标47项、推荐指标25项，增设特色指标14项。指标体系坚持以人民为中心，进一步强化底线管控、突出创新引领、体现绿色优势、推动开放协调，既落实了国家部署，也贴合了深圳实际。

▲图4“基本指标+特色指标”体检评估指标体系

▲表1深圳增设特色指标表

1个数据平台：搭建“常规调查统计+大数据分析”的多源数据支撑平台

数据是城市体检的基础。为保障评估精度和准确度，深圳体检评估非常重视常规调查统计、社会调查与大数据等多源数据融合，如采用人口普查、居民出行调查数据与手机信令、公交刷卡数据相结合，识别城市空间格局、职住平衡以及区域联系等特征及问题。此外，为及时获取各部门指标，还设计开发了面向全市的指标管理系统，各部门可通过指标填报模块反馈相应数据，显著提升了填报效率。

▲图5“常规调查统计+大数据分析”的多源数据支撑平台

▲图6基于大数据分析的深圳市小区尺度通勤出行分布

图件来源：《深圳市居民出行调查手机信令专题》

▲图7面向深圳市各相关部门的指标管理系统

1个信息系统：搭建“监测+预警+评估”的规划实施监督信息系统

以国土空间规划监测预警评估模型为基础，持续监测自然本底、社会经济、人口、资源环境、城市建设等城市体征，针对违反国土空间规划的行为和活动及时预警，并定期开展城市体检、国土空间开发保护现状评估和重点领域专项评估，通过信息化、智能化手段强化规划实施监管，为逐步实现可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划夯实了基础。

▲图8深圳市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统

评估重点

基于深圳小地盘、高密度的城市特征，结合建设全球标杆城市的目标要求，通过城市体检，探寻与标杆城市的差距，总结评估生态管控、创新支撑、区域协同等方面优势，研判城市安全底线，识别公共服务短板，提出针对性建议及发展策略，确保城市高质量发展。

（一）对标全球，明确城市发展指标

通过对标先进城市，发现深圳在全球城市体系中居中游水平，在经济竞争力、科技创新、可持续发展等方面表现良好，但在城市整体实力、国际影响力、宜居性方面仍有提升空间。以建设用地效益为例，深圳虽处于国内领先地位，但相比纽约、香港、东京等国际城市仍有差距。对此，应借鉴世界先进城市在国土空间开发保护、城市规划建设方面的发展规律和成功经验，指导深圳实践，力争早日建成全球标杆城市。

▲表2国际城市指数中的深圳排名

▲表3深圳与国际城市建设用地地均GDP比较

（二）生态优先，夯实城市生态基底

年，深圳在全国率先划定基本生态控制线，多年来，持续开展全面系统的生态空间监测评估。当前，生态线内承担了全市约86%的碳汇，涵盖了全市主要的绿地和水域湿地，构筑形成全市蓝绿基底，推动生态环境整体质量持续向好。针对生态空间破碎化的风险，深圳应立足区域生态安全格局，有序推动线内建设清退与功能修复，完善生态廊道系统与生物多样性网络，提高自然生态系统功能。

▲图年（左）、年（右）深圳市生态线内植被覆盖度

图件来源：《年度深圳市基本生态控制线更新调查及监测评估》

（三）研判风险，筑牢城市安全底线

通过城市安全及风险评估，发现当前城市底线管控及安全保障能力进一步增强，但台风、暴雨等自然灾害频度高破坏强，火灾、危险设施等隐患仍然较大，重大突发公共事件的应急救援场所不足，超大型城市基层治理能力还有待提高。对此，深圳应划定并严格实施三条控制线，强化粮食、供水和能源应急储备能力，合理布局综合防灾和安全设施建设，预留充足的应急设施空间，确保城市安全有序运行。

▲图10深圳市内涝风险分析（左）、地质灾害易发分区（右）

图件来源：《深圳市城市风险评估与城市安全研究》

（四）坚持协调，深化周边区域合作

评估显示，深圳与邻深地区的互动联系日渐紧密，区域发展由功能外溢转向协同共建，大湾区核心引擎作用初步显现。但深港合作也受外部环境影响较大，深莞惠合作仍需进一步突破，大湾区建设还有待全方位深度融合。对此，深圳应持续深化深港合作，推进深莞惠联动发展，高标准规划建设深汕合作区，构建全面开放和区域合作新格局。

▲图11基于手机信令分析的深圳与东莞、惠州日均客流量

图件来源：《年深港莞惠跨界交通调查及成果分析报告》

（五）聚焦创新，提升源头创新能力

评估显示，深圳创新生态持续向好，企业创新研发活力强，全社会研发投入强度、万人发明专利拥有量居全国前列。但重大科研基础设施及国家级基础研究平台依然稀缺，源头创新能力不足。对此，深圳应着力推进重大创新载体建设，谋划布局前沿科学交叉研究平台，打造高度集聚的世界级重大科技基础设施群，加快建成国际科技创新中心。

▲图12深圳市万人发明专利拥有量和省级以上创新载体数量

（六）以人为本，强化公共服务供给

评估显示，深圳基本公共服务体系初步完善，但当前人口基数大、增长率高，教育、医疗等民生设施还存在不少短板，公共服务供给数量、质量与城市定位不相匹配。对此，应多渠道增加人才和保障性住房供给，规划建设优质均衡的教育、医疗、文体等公共服务设施，着力打造“民生幸福标杆”。

▲图13深圳市中小学（左上）、社区健康服务中心（右上）、图书馆（左下）、足球场（右下）15分钟覆盖范围

图件来源：《深圳市基础教育布局规划（-）》《深圳市医疗卫生设施专项规划》《深圳市年度公共设施台账》

评估成果应用

城市体检的出发点和落脚点都在城市，其成果借助空间规划、政策规范以及国土空间开发保护计划等载体反馈于城市，推动城市高质量发展。

（一）支撑国土空间规划编制及动态调整，提升规划科学性

坚持城市体检“目标导向”“问题导向”，有助于厘清城市发展目标，揭示了底线管控、结构效率、生活品质等方面的问题及不足，为开展国土空间总体规划及专项规划的编制修订夯实了基础，如针对教育医疗等民生短板，规划提出要加大民生福利设施的供应力度，实现幼有善育、学有优教、病有良医、老有颐养、弱有众扶，增强了规划指导实践的科学性。

（二）支撑国土空间政策制定调整，提升城市治理能力

实现城市体检与公共政策有机互动，评估结果成为提出政策建议、配置政策资源、检验政策成效的重要依据。例如，在“保障产业发展空间，优化创新空间格局”评估结论指引下，深圳及时响应并制定出台了《扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的管理规定》《工业及其他产业用地供应管理办法》等政策文件，做到了“对症下药”、精准施策。

（三）支撑国土空间要素有序配置，提升政府决策水平

基于对空间格局、用地规模及结构等方面的研判，评估结果支撑了城市建设五年行动规划的编制，以体检评估调校项目建设，对各类自然资源管理与建设项目实施进行具体安排，如针对高中学位供给不足的问题，明确提出到年新增近10万个公办高中学位。此外，体检评估也指导制定了国土综合整治、生态修复等重点领域与重大项目的年度实施计划，实现了国土空间保障与城市发展需要相匹配。

工作展望

强化城市体检体系建设，继续完善公共服务、居住、生态等专项评估内容，开展各分区规划、详细规划、管控单元等不同尺度的体检评估工作。加强多源数据平台建设，开展居民满意度等社会调查，扩展各类POI数据、交通出行数据等大数据类型，建立与发改、统计、交通等多部门协同的数据共享机制。探索设置新技术支撑下的特色指标，借助大数据、三维城市模型开展城市空间模拟，做到体检评估成果能用、管用、好用。

▲图14深圳市三维城市模型

深圳市规划国土发展研究中心

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